第5章
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贵族的时代也有四个阶段:西周是王的时代,东周是诸侯的时代,春秋是大夫的时代,战国是士的时代。这说明什么呢?说明贵族阶级每下愈况,邦国制度也终将解体。没有哪种制度和政治会是永恒的,新的国家制度必然诞生。
这就是帝国。
帝国制度的特点是中央集权,普天之下的产权和治权都属于一个人、一个家族,即皇帝和皇族。皇帝之下,士农工商统统编入户籍,叫“编户齐民”。功臣勋贵和皇亲国戚虽然也封王封侯,但封国不再是领地,他们也没有治权。[4]
因此,作为一个阶级的贵族,理论上已不该存在,实际上也日趋消失。或者说,在帝国时代,权贵阶层是有的,贵族阶级是没有的,贵族政治当然也难以为继。
取而代之的,又能是什么,该是什么?
照理说是皇权政治,秦皇汉武他们也是这样想的。然而中华帝国的幅员是那样地辽阔,人口也如此地众多,完全实行“皇帝一人治天下”的人治,事实上并不可能。
可能的是什么?
官治。
换句话说,官员治国,或官员代理。
这里面略有差别。官员治国,就是皇帝高高在上只做元首,代表国家的统一和主权,所有的政务都交给官僚集团打理。这是儒家的理想。官员代理则是皇帝直接行使治权,官员充当代理人和执行人。这是法家的主张。
毫无疑问,官员治国和官员代理是对立的统一。因为即便是由官僚集团来治理帝国,也只能在皇权政治的框架之下进行。同样,即便是皇帝一人独裁,中央政务也得由官员来处分,地方行政也得由官员去代理,皇帝无法包办一切。
因此,帝国的政治,就可以说是官僚政治。
当然,也可以说是皇权政治。
贵族政治则只能下课,矛盾和腐败也应运而生。因为贵族治国齐家,其实是自己管自己,相当于“家庭联产承包责任制”。即便有斗争,也是争夺承包权。包括后来诸侯发动兼并战争,大夫鲸吞国有资产,本质上都如此。
皇权政治和官僚政治却从来就是责权利不清。比如天下和国家到底是谁的?就模棱两可。一方面,大家都说“普天之下,莫非王土”;另一方面,又说“天下非一人之天下,乃天下人之天下也”。如此矛盾,岂非产权不清?[5]
权属不清,就责任不明,左右摇摆。结果,如果皇帝强势,就是皇权政治;皇帝弱势,就是官僚政治。
同样,由于天高皇帝远,九五至尊对许多具体事务都鞭长莫及,这就给官员的权力寻租留下了广阔空间。再加上官员在帝国这家公司并无股份和分红,势必利用代理皇权的机会上下其手牟取私利,终致腐败不可遏止。
这是帝国的胎毒。
官僚制度多次变革,直接原因就在这里。
也就是说,以儒生为基本队伍的官僚集团,总是希望分得更多的权力。这不仅是利益驱动,更是理想使然。在他们看来,理想的政治应该是君臣共治天下,建立文官政府行王道施仁政。贞观之治备受推崇,原因也就在这里。
可惜历史上既有开明皇帝如唐宗宋祖,也有霸道如秦皇汉武和朱元璋。王道是从来就敌不过霸道的,皇权与官治之争也将贯穿始终,并导致一次又一次的政治体制改革。
但更重要的,还是谁成为统治阶级。
邦国时代的统治阶级是领主,帝国时代的统治阶级是地主。这是最重要的历史分野。但,究竟哪一种地主阶级才最适合中央集权的帝国制度,却经过了漫长的实验和探索。
首先登上舞台的是贵族地主阶级,时间在秦汉。这丝毫都不奇怪。毕竟,秦汉是第一帝国,刚刚从邦国时代过渡而来,贵族地主正好充当中介。因此西汉初年,便是皇族与功臣集团共掌朝政,勋贵出身的列侯担任宰相竟成为惯例。
这当然并不符合帝国的本性,于是有刘邦和吕后的兔死狗烹,以及武帝的多次夺权。实际上,汉武帝打破先封侯后拜相的惯例,任命平民出身的公孙弘为丞相,就说明他已经意识到贵族地主不能成为统治阶级。遗憾的是,他们防得了功臣,躲不过外戚,掌握政权的还是贵族地主。
不过,汉武帝毕竟独尊儒术了,读书做官也逐渐成为风气和共识,由此形成了一种新的社会群体,即士族或士族地主阶级。这样一来,与皇家平分天下的,便由功臣集团和外戚集团变成了名门望族,并终于形成门阀政治。
门阀是一种半官僚半贵族政治,真正的官僚则应该类似于今天的职业经理人。更重要的是,官僚集团不能与皇权相抗衡,因此他们不能出身高贵。也因此,寒门庶族,即庶族地主阶级才是合适的,门阀制度则不过承前启后。
制度变革的背后,是历史的走向。
现在,贵族地主和士族地主都完成了历史使命,唐宋元明清将是庶族地主的时代,隋唐则是转折的紧要关头。
这就有了两个方面的制度创新。一方面是帝国官员的选拔制度,即科举制,目的是确保庶族地主能够替代士族地主成为统治阶级。另一方面是中央政府的组织制度,即三省六部制,目的是实现皇权政治与官僚政治的和谐与平衡。
如此创新,当然非同小可。
那么,什么是三省六部?
这种制度,又为什么能摆平皇权与官僚?
三省六部
简单地说,三省六部就是隋唐两代的中央政府。其中三省指中书省、门下省、尚书省,六部则是尚书省下属的六个职能部门:吏部、户部、礼部、兵部、刑部和工部。这个制度意义重大,其影响既是历史性的,也是世界性的——现在我国中央政府的部门仍然叫部,日本的则仍然叫省。[6]
那么,什么是省?
省的本义是后宫。魏晋隋唐时期,王朝中枢建筑群的最前面(南端)是皇城,有太庙、社稷、官署、衙门。中部为宫城,是皇帝会见群臣之处。最后面(北端)为后宫,是皇帝与后妃的私密空间,非有特旨严禁入内,所以称为禁或禁中。西汉元帝时,为了避皇后之父的名讳,改禁为省,从此禁省通用,或称禁,或称省,或称禁中,或称省中。
显然,省,原本不是政府。
禁省成为政府机构,要拜汉武帝所赐。此人为了从宰相手里夺权,变官僚政治为皇权政治,发明了“一国两府”的政治体制:宫外以宰相为首组成“外朝”,宫内以大司马为魁组成“内朝”,内外共理朝政(详见《汉武的帝国》)。
毫无疑问,这是两套班子。
两套班子是早就有的。汉初,皇帝与宰相分工明确各得其所。皇帝是国家元首,宰相是政府首脑。宰相所处为府(相府),机构为曹;皇帝所处为宫(皇宫),机构为尚,分别叫尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴、尚书。很清楚,六尚基本上都是管生活的,与相府之十三曹并不矛盾。
汉武帝却把这个制度破坏了。一方面,他从朝中选调能员担任尚书处理政务;另一方面,任命大司马主持工作参与密谋(西汉叫“领尚书事”,东汉叫“录尚书事”)。结果自然是大司马和尚书的意见变成国策,尚书也由秘书班子变成决策班子,相府反倒由决策机构变成了执行机构。
一国两府由此诞生,尚书的地位也从此改变。
不过,由大司马领导主持“尚书事”并不正规,领录尚书事也不是官衔,以人事代制度更非长远之计。于是,东汉光武帝刘秀便干脆建立尚书台,也叫台阁。从此,尚书不再是宫廷秘书或临时事务,而是正式的国家机关。
尚书事(事务)变成尚书台(机构)以后,一国两府就成了制度。但,一个国家,两个政府,可怎么办公呢?也很简单:宰相保留官职,政务交给台阁。换句话说,三公的相府徒有其名形同虚设,尚书的台阁才是真正的枢机。
因此,到曹魏黄初三年(222),尚书台便移出宫外,正儿八经地成为了中央政府。到西晋或刘宋,它又变成了尚书省。尚书台为什么能改名为尚书省?因为台和阁都是皇家建筑,只不过台在禁省之内,阁在宫城之中,所以台阁又叫台省。改台为省,不过是换了称呼而已。
中书省的来历也差不多。
汉武帝让尚书越权去管朝政,原来由尚书所做收发保管文件的工作,只好派给别人,这就是中书。但是,领导主持“尚书事”的大司马成为实际上的宰相之后,权倾朝野,炙手可热,皇帝又受不了。因此,汉宣帝刘询便效法他曾祖父武帝的办法,用中书去取代尚书,把大司马架空。
这当然是担任大司马的外戚不能接受的。所以到成帝建始四年(前29),他们又把权力夺回尚书台。到曹魏时期,由于尚书台移到宫外,宫内不能没有秘书处,身边不能没有自己人,魏文帝曹丕便将秘书令改称为中书令,把官署设在宫中,叫“中书监”,晋以后叫“中书省”。
结果怎么样呢?
一如前例。宫禁之中的中书省,逐渐取代宫禁之外的尚书省成为决策机关,时人谓之“凤凰池”。一个官员,如果由中书令变成尚书令,是要被视为明升暗降的。
中书省成了事实上的宰相府,当然又不行,门下省便冒了出来。门下省的前身是侍中寺,曾与东寺和西寺合称“禁中三寺”,东汉末年改称侍中省,曹魏时与散骑省并为“禁中二省”。到东晋哀帝时二省合并,就是“门下省”。
门下省的本职工作,主要是负责皇帝的日常事务。但因设在内廷,近在帝侧,万机之事,无不预闻,又成为新的政府替代者。北朝的门下省长官,更是成为实际的宰相。
这就是三省的来历,重要性则没有一定之规,全凭皇帝高兴。不过,大体上是东汉重尚书,南朝重中书,北朝重门下。到隋唐则三省并重,一起成为中央政府。称谓也沿袭汉代尚书台旧例,称为台阁或台省。唐高宗时,又把尚书省叫中台,门下省叫东台,中书省叫西台。
当然,这时的门下省,早已移到宫外。
移出宫外的三省三足鼎立。中书和门下面对面,门下省在东,中书省在西,合称两省或北省。尚书省则位于承天门大街,在中书门下之南,又称南省或南宫。
三省当中,尚书省的级别最高,长官尚书令正二品,副长官左右仆射(读如夜)从二品。这当然因为尚书省出道最早又管事最多,直到隋代仍然是总揽一切的机关,高颎和杨素便是以左右仆射的身份成为隋的宰相。
尚书省的规模也最大,下辖六部二十四司。其中,吏部管官员,相当于组织部或人事部;户部管度支,相当于财政部兼民政部和商务部;礼部管祭祀和教育,相当于文化部兼教育部再加精神文明建设办公室;兵部管军政,相当于国防部;刑部管刑律,相当于公安部和司法部;工部管营造,相当于建设部兼交通部、农业部、水利部。
六部的长官都叫尚书,正三品。副长官都叫侍郎,正四品(吏部侍郎正四品上)。每个部下面还有四个司,司官都叫郎中,从五品上;副司官都叫员外郎,从六品上;其下为主事,从九品上。六部二十四司,每部第一司即为本司,比如吏部第一司为吏部司,户部第一司为户部司,等等。
这六个部,在尚书省分左右两边办公,两边各有一个分管领导和秘书长。吏、户、礼为左,兵、刑、工为右,领导和秘书长则分别为左右仆射和左右丞(正四品)。左右丞只负责协调具体事务,大事则必须向左右仆射请示汇报。
除分管领导和秘书长外,尚书省还有一个总办公厅,叫都省,也叫都堂。各部的办公厅,则叫部堂。六部尚书和侍郎,每天上午都要到都堂集中开会,下午再回本部办公。如果尚书要出席国务会议,就由侍郎主持工作。[7]
显然,这是一个严密而精致的体系,因此从隋唐到明清基本保持不变。六部的部数、部名、职能、排序、结构和官衔都没有变化,变化的只有官阶和权力。简单地说,官阶是清代最高,权力则明代最大,但这已是后话。[8]
明清两代六部位高权重,不仅因为经过隋唐和宋元四朝的实践,完全证明它是行之有效的行政制度,还因为朱元璋废除宰相制度以后,不再有中间环节。六部直属皇帝,共同组成中央政府,当然与隋唐不可同日而语。
不过,明清两代也只是名义上没有宰相。明的内阁和清的军机,其实是没有名分的宰相,或者说是不伦不类羞羞答答的半个宰相。这当然是皇权政治的胜利,但这种胜利是要付出代价的,代价就是帝国制度的彻底灭亡。
隋文帝和唐太宗当然想不到这一点。作为新兴力量的代言人,他们要做的事情是改变制度创造历史。事实上他们也这样做了,而且做得很漂亮。可以说,正是由于制度设计的合理和成功,他们才创造了世界性文明。
那么,隋唐政改的紧要之处又在哪里?
政事堂
要说隋唐,先得看汉。
汉代中央政府的组织制度是三公九卿。三公,在西汉是丞相、太尉和御史大夫,在东汉是太尉、司徒和司空,他们都是宰相。九卿则是九个或九个以上的部门负责人,相当于政府部长。三公有府,公府相当于三省;九卿有寺,卿寺相当于六部。隋唐政改,就是要以三省六部取代三公九卿。尽管为了这一天,魏晋南北朝准备了三百六十九年。
这就有了四个问题:第一,为什么要改?第二,改了哪些地方?第三,怎样改的?第四,效果如何?
先看六部和九卿。
表面上看,六部与九卿没有区别。九卿是政府部长,六部尚书也是。但,九卿的工作却是政务与事务不分。主管国家财政经济的大司农就是政务官,相当于户部尚书;负责皇帝出行的太仆则是事务官,管的还是皇家事务。
如此不清不楚,不该改革吗?
当然应该。
隋唐的办法,是政务全归六部,事务全归寺监。比如太常寺管祭祀,光禄寺管宴会,卫尉寺管器械,宗正寺管宗室等等。至于皇帝的饮食起居之类,交给殿中省和内侍省。事务与政务分类,皇家与国家分离,尚书省下属的六部成为纯粹的国家机关和职能部门,改革完全成功。
六部制一直延续下来,原因也在这里。
那么,三公又有什么问题?
权力太大。
按照汉初的制度,帝国的行政、军事和监察之权都掌握在三公手里。三公各自开府,独立办公。遇到大事则由三公会议,拿出方案再由皇帝批准。皇帝五日一朝,不过听取汇报表示可否,并不参与决策,简直就是橡皮图章。
这当然为强势皇帝如汉武等人所不能接受,这才有了内朝和外朝,有了尚书事和尚书台。可惜,帮助皇帝夺取了相权的,自己又成为新的宰相,皇帝也只好另起炉灶。结果是什么呢?尚书之后有中书,中书之后有门下,没完没了。
显然,必须有一个治本的办法。
三省制就是这样一个“一揽子”解决方案。说白了,就是将一个接一个从宫内走到宫外的省,全部正式变成取代公府的宰相机构,但不承认三省是相府,也不承认三省长官毋庸置疑地就是宰相。即便是,也要分割他们的相权。
这里面当然有一个过程。在隋代,尚书省的左右仆射都是被视为宰相的。唐代尚书省的长官却是尚书令。尚书令当然是宰相,可是没人敢当,因为唐太宗即位之前担任过这一职务。于是,尚书省就只有两个副长官,即左右仆射。左右仆射是不是宰相呢?对不起,要看情况。
什么情况?
是否有资格并实际上参加政事堂会议。
什么是政事堂?就是中书门下两省长官开会的地方。两省长官为什么要开会呢?因为分工不同。简单地说,中书省的任务是草拟法令,门下省的任务是进行审核。中书门下两省机关面对面,就是这个原因。
当然,他们也必须打交道。
事实上,法令的起草虽然归中书省,能否颁发却要看门下省。一种情况是中书省起草完毕加盖印章后,呈送皇帝签署,就形成诏书。另一种是文本形成后先送门下省,由门下省的长官侍中、副长官门下侍郎及其属官复核,没有问题才由皇帝“画敕颁下”(画一个敕字下达尚书省)。
但即便是第一种情况,皇帝签署后仍然要送门下省。没有门下省的副署,诏书仍然没有法律效力。中书省送到门下省的文件,如果门下省觉得有问题,更可以将原件涂改以后送回,叫“涂归”,也叫封驳、封还、驳还。[9]
也就是说,门下省不同意,中书省就无法作为。
这里面自有深刻意义(详后)。至少,唐人已经懂得执政也好立法也罢,必须讲程序,不能由着性子胡来。可惜这个制度似乎并未当真实行。为了讲效率,也因为怕麻烦,唐代的宰相们采取了一个变通的办法,即行文之前先开会。两省意见一致,再行文,就不会“封驳”了。
开会的地方,就叫“政事堂”。
政事堂起先在门下省,后来改在中书省,唐玄宗开元十一年(723)干脆改名为“中书门下”。中书门下的会议,两省的正副长官都参加,尚书省的负责人则或者参加或者不参加。所以在唐人的心目中,只有中书门下才是真宰相。所有的命令,也只有加盖“中书门下之印”才算合法。
那么,政事堂就是中央政府吗?
也是也不是。因为政事堂不是机关部门,只不过是个开会的地方,就像人民大会堂。尽管后来它也被称为“政府”(意思是政事堂之府),但那是开元十一年为政事堂设立了办事机构以后的事。唐玄宗以前,没人整天在那里办公。
参加政事堂会议的人数也没有一定之规,最多的时候十几个,最少的时候两三个。最尴尬的是尚书省的副长官左右仆射。他们的官阶比中书门下的正职还高(前者从二品,后者正三品,代宗时才升为正二品),但如果不加授“同中书门下平章事”头衔,就没有资格参加会议,也不是宰相。
相反,官阶较低的其他官员,如果加授“同中书门下三品”头衔,就可以参会,也是宰相。这就跟两汉不同。两汉的宰相就是三公。其中除丞相可能两人,其余都是一人,不会像唐代这样一群人当宰相,还人数不定,时多时少。
政事堂这个“中央政府”也没有总理,会议则只有一个轮值主席,叫“执政事笔”,也叫“执笔”。执笔由参加会议的人轮流担任,有时十天一轮,有时一天一换。显然,唐代只有“国务会议”和“国务委员”,没有“国务总理”,当然也没有“国务院”或“宰相府”。[10]
三省六部,大不同于三公九卿。
但,两种制度也有相同之处。
相同在于分割相权,只不过方式不同。两汉的办法是三权分列,丞相管行政,太尉管军事,御史大夫管监察。唐代的办法,则是相互制衡,中书管出令,门下管复核,尚书管执行。尚书有行政权无决策权;中书有决策权无审核权;门下虽有审核权,却既无行政权,更无决策权。
结果,谁都不能一家独大。
权力制衡的结果,是尚书省亏损最多。尤其是唐玄宗开元以后,左右仆射不再加授“同中书门下平章事”头衔,从此彻底退出宰相行列。与此同时,政事堂行文则改用中书门下之印,三省体制变成了中书门下体制。
直到这时,政事堂才由国务委员们的会议厅,变成了帝国政务的运作中心,多少有了“国务院”的意思。但,终有唐一代,都没有两汉相国或大司马那样的职务。权相李林甫和杨国忠的大权独揽,只是特例,不是制度。
因此,即便政事堂是中央政府,也是有政府无首脑。
这就为后来的政治体制变革留下了伏笔。宋代,三省合为政事堂,与管军事的枢密院、管财政的三司并列,构成所谓“二府三司”体系。元代,又废除尚书、门下两省,让中书省、枢密院与御史台成为三大并列机构。最后,中书省也被朱元璋撤消,宰相制度永远退出了历史舞台。
隋唐政改的意义,岂容小觑?
权力的制衡
表面上看,从两汉到明清,皇权政治与官僚政治一直在相互较量,相权也一直在被限制和削弱,其实并不尽然。真正取消相权是在明清,结果是明专制清独裁。两汉和宋元则更多地着眼于分工:汉是行政、军事和监察,宋是行政、军事和财政,元又回到行政、军事和监察。
这种方式,可谓“寓分权于分工”。
特殊的是隋唐。
隋唐更看重的是权力的制衡而非职责的分工,这一点唐太宗说得非常明确。他说,中书省起草的法令,门下省一定要认真审核,因为没有谁是绝对正确的。如果顾忌个人恩怨和脸面,做出民怨沸腾的错误决策,那就是亡国之政。[11]
无疑,这是清醒的认识。
更难得的,是还有制度的保证。
首先是逐步取消了尚书省的决策权。尚书省资格老,人员多,权力大,又是执行部门。如果参与决策,其实会有相当大的发言权。要知道,就连六部尚书,都与中书门下的长官平级(均为正三品),更不用说尚书令和仆射。他们参加政事堂会议,倘若从自己的部门利益出发,岂不麻烦?
也只有让他们靠边站。
这就把立法与执法、决策与行政分离开来。部门利益无法在决策层得到体现,中书门下可以放开手脚。但,没有执行部门的参与,中书门下的决策会不会脱离实际?起草法令的权力在中书省,谁能保证他们就不犯错误呢?
于是,又有了进一步的制度设计。
新制度的高明之处,是为中书和门下两省各自安排了至关重要的中级官员,即中书舍人和给事中(给读如几)。中书舍人隶属于中书省,定员六人。给事中隶属于门下省,定员四名。官阶都是正五品上,却秤砣虽小压千斤。
中书舍人为什么重要呢?因为他是文件的起草人。而且按照唐玄宗开元二年(714)宰相姚崇的改革方案,但凡遇到国家大事,中书舍人都要畅所欲言,写出各自的提案,并杂署其名(张三的名字签在李四的提案上,李四的名字签在王五的提案上),叫“五花判事”。 [12]
这就是“匿名制”了。中书舍人既可以各抒己见,长官中书令和副长官中书侍郎,在审阅文件草案时也就能够不带成见,甚至能将不同意见一并向皇帝汇报。因此,除非故意捣乱或存心渎职,中书省起草的文件不至于太不靠谱。
何况还有门下省把关。
门下省的把关人除了长官侍中、副长官门下侍郎,还有给事中。给事中有封还权、涂改权和批驳权,哪怕皇帝的敕令也不例外。元和年间,给事中李藩就在唐宪宗的敕书上写过批语。当时有人说,你的意见怎么能写在圣旨上?李藩却回答:另外找张白纸写,那还叫批驳吗?[13]
给事中的分量,可见一斑。
毫无疑问,李藩胆敢在圣旨上写写画画,并不因为他是李藩,只因为他是给事中;给事中有分量,则又由于门下省有权力,包括审核权和副署权。审核权是针对中书省的,副署权却是针对皇帝的。没有门下省官员的副署,敕令就没有法律效力。因此,副署便成为制约皇权的有力武器。
魏徵就使用过这项权力。
武德九年(626)十二月,唐太宗听信封德彝的建议,要征点十八岁以下的男孩子当兵。当时他签署的敕令已经送到门下省,魏徵却死活不肯签字。结果,逼得李世民认真听取魏徵的意见,终于收回成命,从而避免了错误。[14]
唐太宗开创的新政治,其实是有制度保障的。
实际上给事中还有一个身份,那就是言官或谏官。言谏制度是秦汉就有的,最主要的官员是给事中和谏议大夫,合称给谏。其下则唐有补阙、拾遗,宋有司谏、司言。他们也分左右,而且两代都是左在门下省,右在中书省。
给事中们的职责,是对皇帝的言行和朝廷的政令提出意见和批评。这就是言谏。监督政府和官员的则叫监察。监察制度也是秦汉就有的。从秦汉到明清,中央的监察官员都叫御史,监察机关则西汉叫御史府,东汉以后叫御史台,明清两代叫都察院。所以,监察官员也叫台官。
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